民国以“共和”立国，但不到两年“共和”即成泡影。后人对此有许多反思。旧派观点多指责袁世凯，说他不该“帝制自为”；新派观点多归咎于孙中山与革命党人，说他们不该以二次革命启动武力政争。

这两种反思，似皆未切中要害。愚意以为，欲理解民国向何处去，须先理解民国从何处来；欲理解民国从何处来，又须先理解清廷因何灭亡。清廷灭亡的原因，正是民国产生的原因。

一、清廷的亡因

太平天国之变，清廷中枢无力剿平，只得倚赖各省督抚募练的军队。兵权、财权与行政用人之权随之下移。之后办洋务图谋自强，中央能力所限，也多交由地方督抚筹办。督抚遂在轮船、钢铁、纺织、矿务、铁路等事务中与地方士绅合作，推行官督商办，结成了利益共同体。地方绅权随之扩张。庚子之乱，中枢决策之昏愦，又刺激了地方督抚抗旨运作“东南互保”。

以上，是晚清地方与中央之争的第一阶段。在该阶段，督抚的实际权力虽有扩张，但制度层面仍受中枢制约。疆臣的任免之权，仍紧握于中枢手中。曾国藩与李鸿章辈，皆不能抗拒朝廷的调动与任免。

清末新政开启了地方与中央之争的第二阶段。

中枢的立场，是重建集权，试图以向日本明治维新学习为掩护，将督抚的权限削弱至与日本府县知事相当的程度，将各省军事财政大权悉数收归中枢。1907年颁布的新官制，核心主旨即在于此。《钦定宪法大纲》也将君权上升到了无以复加的程度。

地方的立场，是希望通过支持立宪运动，建立代议政治，使自身权力以“地方自治”的名义合法化。1907年，朝廷批准各省成立谘议局，使主张“自治”的地方督抚与士绅，有了与中枢直接对垒的“合法机构”。1910年各省谘议局士绅串联，掀起四次“请开国会运动”，背后均有地方督抚支持。

为离间谘议局士绅与地方督抚，朝廷曾一度悄然推翻了上谕中对谘议局的权力限制——将“仅为一省言论之汇归”（既非监督机关，更非权力机关，而是牢骚机关），变更为拥有针对督抚的“议请更正之权”（可以监督督抚施政，要求督抚修正乃至撤回政策）。但这种离间没有产生多少效果，因为朝廷重建集权、孜孜于将地方人事及财权收归中央，这种做法与地方士绅仍存在着不可调和的矛盾。如盛宣怀代表中央介入地方铁路事务，使得浙江铁路总理汤寿潜被革职，便引起了浙江省谘议局的激烈对抗。谘议局陈情书明确声称，“事关本省权利存废事件，应在谘议局权限之内”。这种排斥中央干涉地方事务的立场，恰与地方督抚同调。据张玉法统计，陕、晋、赣、浙、苏、桂、皖、闽、粤、鲁等10省咨议局，均在辛亥年成为了推动本省宣布独立的重要力量。可以说，没有谘议局，未必能有辛亥革命的成功。

从这个角度来看的话，清廷实亡于新政，亡于谘议局与地方督抚，亡于地方自治与中央集权的斗争。革命党与立宪派的政治理想，均依附于这一斗争而得到传播与认同。

以梁启超为例。戊戌年之前，梁痛心于甲午之败带来的瓜分之祸，曾游说湖南巡抚陈宝箴“湘省自立”，以保存国家元气，并竭力付诸实践——他参与创办的时务学堂专以“完成地方自治政体为主义”，南学会则“实兼地方议会之规模”，湖南保卫局被定性为“一切政事之起点，而治地方之大权”。清末新政期间，梁又成了各省谘议局的重要理论导师，再三撰文赞颂地方自治乃“文明政治”的象征，断言地方自治力强者民权必盛，地方自治力弱者民权必衰；直接呼吁提高谘议局议事论事的权力，以使其真正变成地方自治的核心机构。

督抚们为自身利益计，也极愿为梁启超的这种政治理念捧场。直隶总督袁世凯最先试办地方自治。1906年，袁立场鲜明地批判了以民智未开为由反对搞地方自治的观点。袁氏说：“自治制度较立xian政体尤为重要……民智虽甚幼稚，然不引其端，则亦终无大开之日；不行投票公举，则何以别于向来之村正；不限制投票权与被选权，何以屏从前把持武断之习？凡若此类始基甚难，或先定一议员资格，与地方官届期会议，注重宣讲、调查二事，以启发人民之政治思想而为将来措手之方。”

二、民国乱局的源头

清廷灭亡后，地方与中央之间的斗争并没有结束。

孙中山对美国政体情有独钟，辛亥年回国途中发表多次讲话，主张采用美国联邦共和体制。及至被推举为临时大总统，却发现脱离清廷独立的各省都督，实际控制着本省军、财大权，甚至直接办理外交及借款，致中央毫无力量。孙遂转而有意构筑一种介于美国联邦制和法国中央集权制之间的制度，中央政府“专管军事、外交、财政”，余者由各省自治。临时大总统任上，孙多次欲强化中央权力，宋教仁亦效仿法国中央集权制度写成《临时政府组织大纲》，但俱被临时参议院否决（该院系由各省都督府代表为参议员组成）。

及至南北议和，袁世凯出任总统成为定局。如何制约袁的权力，防止其逸出共和的轨道，成为南京方面制定《临时约法》时首要考虑的问题——临时政府内部分歧严重，胡汉民主张联邦制（总统+地方自治），以地方制约中央；宋教仁主张中央集权制（总理+责任内阁），以内阁架空总统。最终宋的意见胜出——关于中央和地方的关系，《临时约法》只字未提。

1912年2月，孙中山辞去临时大总统职务，袁世凯接任。袁亲历了清廷的覆灭，是亡清的最后推手。清廷亡于地方自治与中央集权的争斗，对他而言是极为清晰的往事。革命党人不足患，值得警惕的是谘议局（省议会）与地方督抚（都督），这是袁从清廷灭亡中获得的最重要的教训。故此，袁世凯将大量的精力，倾注在了对地方自治势力的压迫上（恰恰《临时约法》对地方官制一字不提）。

袁的基本立场是各省行政长官必须由中枢任命。1912年7月，袁首次将国务院拟定的省制问题草案提交临时参议院审议。草案中省长由中央任命一条，引起各省议会强烈不满，要求由省议会民选。这种要求与清末谘议局对清廷中央集权的抵制一脉相承——当时绝大多数省议会实由谘议局直接转变而来。各省都督中，则颇有人反对民选省长，如唐继尧声称：“议会有选举官吏之权，地方恐无秩序安宁之日”。草案中“军民分治”一条，省议会多赞成，各省都督则普遍反对。显然，这些以武力起家的都督们，担忧自己无法通过民选。因分歧太大，草案被迫撤回修正。

1912年8月份，草案第二次提交参议院审议。主要变化是省行政长官改由大总统提议3人，交省议会选择其中1人，再由大总统任命。参议院审查报告针锋相对提出：应先由省议会选举出2人，再提交给大总统选择。参议院审查报告还将草案中“省议会弹劾行政长官，大总统如不以为然得解散省议会”等条款删除，引起各省都督的强烈抗议。都督们担忧如此一来，省行政长官“无事不在议会操纵之下”，故纷纷以“议会专制”的罪名指责各省议会。草案再次被迫撤回修正。

袁政府提出的第三份方案，是以“废省存道”为主要内容的“虚三级制”。简单说来，就是分省、道、县三级。省设总监，由大总统特任，不设省议会，为“虚”；省之下，设道、县两级，行政长官由中央政府任命，同时设相应自治机构，为“实”。该方案的要害在于省总监一职名义上为“虚”，实际权限却远大于之前方案中的省行政长官。省总监权力增大且由中央任命，坚持地方自治的省议会则被废除，这种暗度陈仓之术，在当时就被很多人写文章戳穿。

因担心被否决，该提案一直在总统府、国务院与法制局之间来来回回，迟迟未送至参议院审议。直到1913年1月，趁着诸多参议院议员回乡参加国会选举，袁突然以参议院人数不足无法开会审议提案为由，直接以临时大总统令宣布改革地方官制，明令“各省行政长官由大总统任命”。这种恶意绕开法定程序的行为，招来很多舆论批评，也强化了孙中山、宋教仁等人对袁的不信任。

其实，在违法颁布大总统令之前的1912年12月，袁已擅自任命了江西的行政长官，以谋对国民党籍的江西都督李烈钧实施削藩。在李拒绝接受该行政长官后，袁又运动己方支持者指责李烈钧的抵制行为是“阴谋割据”，威胁将以武力讨伐江西。稍后因宋教仁遇刺案（坊间某些阴谋史学“考据”称刺宋案是革命党人自导自演，无可信度，此案的实际情形，可参见尚小明的专著《宋案重申》）而激发的“二次革命”，其发生逻辑，实如台湾学者胡春惠所言：
“自表面上看，二次革命似乎起自李烈钧之湖口举义。但是实际上却是袁氏早有军事上消灭南方反对势力之安排。当事起以后，南方各省均系仓促应战。……真正稍有势力切有决心应战者，惟有江西一省和黄兴坐镇之南京。”

“二次革命”迅速失败后，地方自治便彻底地败给了中央集权。国民党籍都督被逐，非袁派的南方都督如程德全、朱瑞、蔡锷等也俱被撤换。1914年2月，袁世凯下达总统令，要求停办地方各级自治组织，以免“妨碍行政”，并宣布“省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大地方会议”，将各省议会一律解散——这等于回到了清末设立谘议局之前的状态。5月，袁颁布《中华民国约法》，规定大总统有制定官制、官规，任免文武官吏之权；新官制将原属省自治范畴的教育、实业等项，全部收归中央——这等于彻底摧毁了谘议局时代以来国人在“民权”和“地方自治”层面的所有抗争和努力。

不过短短三年便有如此巨大的倒退，实可谓“一夜回到辛亥前”。

此时再回头去看1906年袁世凯所疾呼的那句——“自治制度较立宪政体尤为重要……民智虽甚幼稚，然不引其端，则亦终无大开之日”——已犹如一个笑话。

三、进步党与国民党的反思

“一夜回到辛亥前”的，不止是国人在“民权”和“地方自治”层面的追求。

也包括梁启超等知识分子的觉悟。

袁在民国所面临的局势，与清廷大致类似，所采取的手段，则较清廷更为有力——清廷不敢对地方督抚动用武力（军力与舆论均处劣势），故无论军权、财权，均未能切实收归中央；袁则不但有北洋军的武力支持，还有以梁启超为首的进步党知识分子的舆论支持——进步党人拥护中央集权，将反对袁世凯的势力皆斥为“暴乱势力”，为袁的政治举措竭力提供学理上的合法性。

进步党人支持袁世凯将军事、外交、财政收归中央，并没有问题。与进步党人对立的国民党领袖如孙中山、宋教仁等，也多次明确表达过军事、外交、财政大权应属中央。惟袁对省议会及地方自治的废止，实属逆流，超出了进步党人的预料。故1915年4月，梁启超致长函于袁世凯，为此事恳求袁：“愿大总统建设真实之民意机关，涵养自由发抒之舆论，毋或矫诬遏抑，使民志不伸，翻成怨毒。中央地方，犹枝与干，枝条尽从凋悴，本干岂能独荣？愿大总统一面顾念中央威权，一面仍留地方发展之余地。”

这种恳求为时已晚。一生追求“民权”的梁启超受此打击，思想“一夜回到辛亥”。在1915年的《从军日记》中，梁氏承认：“吾侪……欲行其志，恐地方实较中央优也”。稍后，梁前往广西，与陆荣廷等人合作，再度拾起了曾被自己抛弃的地方自治理念。

国民党人的反思集中于《临时约法》。1923年，孙中山写下了一段痛彻心扉的文字：“人民有县自治以为凭藉，则进而参与国事可以绰绰然有余裕，与分子构成团体之学理乃不相违，苟不如是，则人民失其参与国事之根据，无怪国事操纵于武人及官僚之手。……《临时约法》既知规定人民权利义务，而于地方制度付之阙如，徒沾沾于国家机关，此所谓合九州之铁铸成大错者也。”

“徒沾沾于国家机关”，乃是指将精力耗费在“责任内阁”上面；“于地方制度付之阙如”，乃是指无一字规定中央与地方之间的关系。孙中山也终于意识到，《临时约法》孜孜于防范袁世凯的个人专权，实在是抓错了重点。地方自治与中央集权之间的冲突，既是清廷灭亡的重要根源，也是民国诞生的关键契机。革命党人若能将共和的理想依附于这一契机之上，于《临时约法》中对地方自治有所规定，则省议会与各级自治机构，或不至于被袁世凯轻而易举便彻底摧毁。

扼要言之：民国之所以为民国，清廷之所以为清廷，区别全在“民权”二字。晚清的经验，民权与地方自治乃是一荣俱荣一损俱损的关系。辛亥革命虽然成功，《临时约法》却未能就中央权利与地方权利的分野，提供最基础的制度保障，使得袁世凯可以轻易重启民国版的“清末新政”，轻易便将“民权”二字化为泡影。当走上称帝歧途的袁世凯身死魂消，中国也随之进入到了军阀混战的丛林乱世。这场偏离了航向的历史演变，实为一桩巨大的历史憾事。（作者：言九林）