县长，清以前称知县，入民国后改称县知事。国民党执政后易名县长。从知县到县长，并非只是称呼的改易。作为一县之长，县长与知县确有许多传承和延续之处。几千年间，县作为基层政权在形式上没有太大变化，许多县的名称和区划甚至保留至今。

但是，传承和延续只是近代中国县政的一个侧面。在从封建王朝国家体制向近代政党国家体制的转变过程中，基层政治运作亦不可避免地随着上层统治体制的剧变而改观。当国家政权不断向社会基层深入、扩张和渗透的过程中，县不再是传统皇权与绅权的交接点，县长也由直接治理百姓的“治事之官”逐渐蜕变为承转公文的“治官之官”。

与此同时，基层政治运作也由“无为”趋向“有为”，由消极趋于积极。然而，正是在这“无为”与“有为”、消极与积极的转变过程中，无论是传统意义上的官民关系，亦或现代意义上的国家与社会的关系均随之发生了流徙迁变。国民政府时期基层地方官的转型及其在转型过程中所面临的困境，无疑是反映这个时期中国基层政治变迁的一个绝佳范例。

一、县长的铨选和任用

“万事胚胎，皆由州县”。在帝政时代，县是中国最低一级的基层政权，是封建官僚机构的末梢。县官乃吏治之基，在整个国家政体中起着一种基础的作用，所谓“牧令为亲民之官，一人之贤否，关系百姓之休戚”，因此，历代君主都十分重视县官的选用。

南京国民政府建立后，鉴于基层党治空虚，党务局限于城市和上层的状况，将县以下基层政治托付于县长一身，实行县长负责制。县长与县党部书记，前者是一县的行政长官，后者是一县的党的首脑，名义上似乎难分仲伯，实际上是一主一从的关系。

国民党在中央一级实行以党训政，而在省县一级，省党部与县党部却无权干涉地方行政事。按诸中国旧制，县官无论是荐举任命，还是科举选拔，均是廷择外放，吏部掌理天下百官，签分直省。这是奠定中国大一统王朝的重要基础。

入民国后，各省军阀割据，中央权威衰微，各省竞相自放县长，廷择外放之制遂被无形废弃。自放县长带来两大弊端：一是进一步削弱了中央对地方基层政权的统制能力，导致县长唯省令是从。县长心中“只知有省，不知有国”，地方主义意识更形助长。二是县长任用漫无标准。在北京政府时代，县缺成了大小军阀们用来奖赏下属或送人的礼品。这个时期，副官马弁当县长者比比皆是。县长的地位也低落到无可低落的地位。

国民党执政后，对县长的任选渐加注意，几度颁布县长任用法规，力图将县长任用纳入国家正轨。据1928年颁布的县组织法，规定县长由省政府任用。次年6月，国民政府重订县组织法，规定县长人选由各省民政厅长提出合格人员二至三名，经省政府择一代理，再由省政府检同履历书咨请内政部转送铨叙部审查，审查合格后，再由国民政府正式任命。

1933年，内政部再次重申，凡未经国民政府明令正式任命的各省现任县长，无论省政府以何项名义发表，均应作为代理县长。试署、实授必须由中央任命，并规定代理期间不得逾三个月，试署期间为一年，实授则为三年一任。依此，县长的最终任用权在法理上是在中央而不在省府，但事实不然。各省县长呈荐中央任命的只是极少数。

1939年，内政部称：“现时(各省县长)凡铨叙不合格者，实则任用早已经年，殊非慎重铨叙之道”。实际上，各省县长送请中央铨叙审查者很少，多数实际“延未送审”。以江西为例，直至1941年3月，83位在任县长中，经中央审查具有铨叙资格者仅18人。内政部对各省县长如何任用、更调，“真相莫明”，徒叹奈何。在这种情况下，尽管内政部一再要求各省“慎选县长”，但各省任用的县长仍多未能达到中央所定的法定资格。

国民政府时期，县长任用，主要通过考试和荐举两途。考试本是中国传统知县选拔的“正途”。袁世凯当国时，曾举行县知事考试四次，录取后由内务部分发各省任用。

其后，军阀割据，此项考试未再举行。孙中山对中国传统考试制度情有独钟，尤主张以考试为选用县长的唯一途径。南京政府成立后，内政部于1928年拟订《县长考试暂行条例》公布实施。

与中国传统旧制不同的是，这个时期的县长考试不是由国家统一举行，而是由各省单独举行。1928-1929年两年间，江苏、浙江、安徽、江西、福建、广东、广西、湖南、湖北、云南、河北、山东、山西等省均先后举行县长考试，少则一次，多则三次，共计录取1300余名。

其后，考试院正式成立，将内政部所颁之《县长考试暂行条例》明令废止。但考试院迟迟未颁新的条例，直至40年代中期以前，县长考试除在少数省区继续举行一两次外，多数省区未克举行。

早期各省所考取的县长，其出路并不甚佳。以湖北为例，1928年，湖北考取县长40人，五年后跟踪调查发现，内除3人亡故外，15人赋闲，9人离省，5人转就他业，1人因案判刑，1人被交付惩戒，只有6人在任县长。1930年，湖北考取县长29人，三年后跟踪调查发现，只有两人在任县长。这种情形并非一省为然。江西省在战前先后举行县长考试4次，计录取63名，而实际任用为县长者仅12人。

考取县长的实际录用率如此之低，其间因素固然复杂，但有两点值得注意：一是考试及格者难以胜任县长职务。各省考试取录的县长，其政绩大多平平，或朝气有余而经验不足，或勇于赴事而应付乖方，动辄触犯多如牛毛的法令，撤职查办者颇不乏人。二是中央对县长任用缺乏有效的制度保障，各省自行其是。考试只是选拔县长途径之一。

除考试外，更多的县长出自保荐。按照国民政府的有关规定，各省任用县长，先由民政厅长提出合格人选二至三名，再依法定手续转请任命。这实际上将县长的初选权委诸各省民政厅长之手。民政厅长大权在握，难免滥用职权，任用私亲，甚至以县缺为聚敛的工具。1929年，传闻江苏省民政厅长缪斌出卖县长和公安局长职位：一等县县长六千元；二等县县长五千元；三等县县长四千元。1934年，湖北省21名考取县长联名上书考试院，控告湖北省民政厅长孟广澎滥委县长。

由于县长职位多为夤缘而来，自然也难免缘尽而去。每一位省长官上台，民政厅长必随之而换；而每一次民政厅长的更替，必然出现一次县长大换班。时称“更换一次首长，荐信三尺，带员数十，赶走一半”。

抗战初期，张治中就任湖南省政府主席时，各方介绍请委以县长者多达五百多人。县缺成为省厅长官用作酬应拉拢的工具。在任县长既随时有解职之虞，因而在职期间，就无日不在打算失业后的生活出路，小则收受贿赂，大则贪污公款，基层吏治自然日滥。这是民国以来各省自放县长所导致的基层官常失范的一个表征。

二、县长的资格与出身

在1932年7月《县长任用法》公布以前，国民党中央对县长资格没有作出统一的规定，各省漫无标准。1932年7月以后，各省又以中央所定县长资格标准过高，难以实施，纷纷请求变通办理。于是内政部对县长任用资格几度修订补充、放宽，豫、鄂、皖、赣各省又另颁《剿匪区内县长任用限制暂行办法》。

综观各法虽宽严有别，要而言之，战前县长任用资格不外下列数项：(1)县长考试或高等文官考试及格者；(2)国内外大学、专科毕业，有一定资历者；(3)曾任委任职以上，有一定资历者；(4)对党国有劳绩者

战前县长的资格和出身大致可以得出以下几点看法：

第一，战前县长绝大多数受过新式教育。科举出身者虽然尚未绝迹，但已无足轻重。在北洋时期，科举出身的县知事尚占有相当大的比例。以江西萍乡、南丰为例：萍乡1912-1926年有资料可考的9任县知事中，有5位具有旧功名；南丰1912-1920年有资料可考的12位县知事中，有9位是科举出身[14]。而1926-1938年江西全省1113位县长中，能确认具有旧功名的县长只有37人。当然，在“吏治训练”的209人中，很有可能包括部分科举出身者。

在江苏、浙江、湖北、湖南、安徽各省的县长资格中，“其他”和“不明”类里也可能隐含着科举出身。因为这个时期国家法定的县长资格中已没有旧功名的位置。少数有旧功名的县长有的通过参加吏治训练取得新的资格，有的不愿公开标示自己的科举功名身份。

总之，这个时期的县长群体中，得有旧功名者已减少到不足令人注意的程度。这说明传统士绅已经出现了整体性的没落，不仅下层士绅已逐渐退出了乡村政治舞台，中上层士绅也已从官僚政治中隐退。这一点，我们从战前县长的年龄结构上也可以看出。据1932年统计，全国县长的平均年龄在40岁左右。也就是说，这个时期的县长大多是在废科举前后出生的。

第二，战前县长资格参差不齐，来路五花八门。内中既有留学毕业生和国内大学毕业生，也有法政、军警学校毕业生，还有中学毕业或受过吏治训练者，甚至行伍和白丁亦滥竽其间。出身参差，来路庞杂，如战前江西县长除新式学校出身和考试出身者外，还有甄审和介绍而来者。至于各种吏治训练班更有杂滥之嫌。说明这个时期县长任用尚未纳入正轨。

第三，战前县长资格，省际差异很大。其中江浙县长资格最优。江西、安徽、湖北等省次之。值得注意的是，1931-1932年，湖南县长资格的低劣，令人吃惊。但三年以后，该省县长资格有了较大提高。这说明各省县长资格的差异，并不完全是由于省际教育文化发展不平衡所致。湖南战前县长资格的变动，反映省政当局如何选拔和任用是决定一省县长资格水准的一个至关重要的因素。这个时期，由于各省县长自放自任，各自为政，其中慎选慎用者固不乏见，而滥选滥用者似更普遍。

在国民政府建立初期，县政人才一时罗致不易，尚有少数具有传统功名的士绅，依靠其原有县知事的经历，仍能跻身于县长的行列。其后，县政渐入正轨，加之新式教育的发展，特别是高等教育的突飞猛进，新式知识分子增多。县长中具有新学历者逐渐占居主流，旧士绅完全凋谢隐退。从县长资格的前后变化中，可以看出新旧知识分子在中国基层政治舞台上交替递嬗的轨迹。

三、县长的籍贯与地缘回避

中国吏治行政，自秦汉以至明清，历经递嬗演变，形成一套独具特色和有系统的制度。其中尤以科举制度、回避制度影响深远。回避制度旨在防止官吏因血缘、地缘及其他社会关系而徇私舞弊。籍贯回避是回避制度中的一个重要方面。

早在秦始皇建立一统帝国后，即有地方各级官员回避本籍的规定。其后历代相沿，至清代而形成一套周详缜密的制度。清代任官规定，外官自督抚司道以下至州县佐杂，均须回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所在五百里以内者。籍贯回避在历代推行过程中，有利有弊。就其积极方面而言，规定官员们不许在本籍任职，割断其与原籍各种社会关系的联系，从而较有效地避免由此而产生的许多弊病。

就其负面影响而言，异地作官，官员对地方不了解，与民不和洽，人地不相宜，难有作为[18]。民国以后，中央权威衰弱，地方主义嚣张。在“地方自治”的招牌下，标榜本地人治本地事。籍贯回避制度首先在省一级崩解。在各省自放县长的时势下，县官回避本省和距原籍五百里的旧规也被打破。不过在北洋时期，县官基本上回避本县。

国民政府成立后，省级官职无回避本籍规定。而县长仍原则上要求回避本县。据1933年“豫鄂皖三省剿匪总司令部”所颁《剿匪区内县长任用限制暂行办法》规定：“县长应回避本籍之县及与本县毗连之县，但因特殊情形不能即行回避，经由省主席呈明本部审核特准者，得暂为展期”。由此而言，县长只须回避本县而无须回避本省。

在省籍回避制度被彻底打破后，县籍回避是否认真执行了呢?由于这方面的资料较少，无法进行全面统计。从所掌握的资料看，执行得最严的，当数山西。山西因处于阎锡山的控制下，情形特殊，另当别论。在国民党直接控制的省区，各省情形不一。

据1929年《中央日报》报道，浙江有本县人不得为本县县长的规定。但江苏没有这种限制。在江西，1938年，该省57名本省籍县长中，有4人是本县人任本县县长。在湖北，“民国十八九年，吾鄂匪患猖獗，避籍之例，因事实上需要，遂行打破。”。当时以本县人任县长者，有黄梅、黄冈、浠水、应城等县。

1935年，该省70县中，本县人任本县县长者，有黄安、麻城两县[25]。1939年，在该省有资料可考的本省籍县长中，本县人任本县县长者有21位。这些县长多集中在沦陷区[26]。由此观之，县籍回避制在一些省区已被废弃，而这种废弃与战争环境又有着密切的关系。

籍贯回避本是一种利弊相因的制度，尤其是有清一代例禁过严，“自南北互选之后，赴任之人，动数千里，必须举债，方得到官，而士风不谙，语言难晓，政权所寄，多在猾胥”。

但在籍贯回避制被破坏后，新的流弊又随之而生。以县党部书记长为例，根据国民党中央的规定，县党部书记长以本县人担任为原则。由此一来，县党部多由地方士绅所控制，或成为土豪劣绅争权夺利的工具。战前县长多数回避本县，其流弊不如县党部严重。

抗战以后，本县人任本县县长者渐多，流弊亦随之而多。据当时湖北省政府民政厅考察，本县人任本县县长，最大的流弊出自县长与地方士绅的关系。按理，本县人任本县县长，熟悉地方情形，容易推行政令，下情容易上达，而且在桑梓服务，不敢过于贪污或害民、扰民。

但这个时期，基层乡村社会为土豪劣绅所控制，本籍县长出于各种考虑，往往对土豪劣绅过于敷衍妥协，上焉者抱定“不开罪巨室”的宗旨，下焉者则往往与土豪劣绅沆瀣一气，同流合污。民国时期土豪劣绅势力的猖獗，地缘回避制度的崩坏亦为导因之一。

四、县长的薪俸与待遇

国民政府时期，县长的薪俸各省规定不一，而且战前战后差距极大。在战前，文官俸给表数度修订。

据1933年制订的《暂行文官官等官俸表》及1937年的补充规定，县长的薪俸，按照县等的高低而定，一等县县长自荐任四级(340元)至简任八级(430元)，二等县县长自荐任五级(320元)至荐任一级(400元)，三等县县长自荐任六级(300元)至荐任二级(380元)。

但是，上述规定各省并未严格执行。其原因主要是各省财政困难。除江苏、广东等富庶省份的县长薪俸与中央所定的标准相差不远外，多数省份的县长月薪，一般在160元至280元不等。如湖北1934年所定县长俸给表，一等县县长月薪为240元，二等县和三等县县长月薪220元。江西县长月薪(1932年7月至1935年6月间)一等县实支210元，二三等县实支200元。

1935年7月，江西省鉴于中央所定的按县等高低定县长薪俸的做法，仍未脱清代以前所谓“肥缺”、“瘦缺”的遗臼，乃改以年功加俸的办法，规定各县县长不论所任县份的等第，一律从荐任九级(240元)起俸，任满一年进一级，至荐任一级(400元)止。这本是县长俸给制的一大改革。但未实行多久即废止，仍回复到国民党中央所定的县等薪俸制。1937年7-10月，江西省一二三等县县长的月薪分别为272元、256元、240元。

比照战前的生活标准和其他职业的收入情况，战前县长的待遇如何呢?

在战前，各地物价虽有高低，但差距不大。以福建为例，抗战前，一元钱可购买白米20市斤左右，或猪肉3-5斤[33]。如战前县长月薪平均以200-250元计算，则可买米四五千斤，或猪肉八百至千余斤。再以江西萍乡为例，1937年上半年，每人每月生活开支约7.1元。依此，当时一个三等县长的月薪240元，大约可维持33人的基本生活。

与同时期其他职业的收入相比。1927年9月，中央教育行政委员会公布的《大学教员薪俸表》，规定教授月薪400-600元，副教授260-400元，讲师160-260元，助教100-160元。不过这个俸给标准只供各校参考。

如以“暂行文官官等官俸表”所定的县长俸给300-430元的标准比较，则县长俸给略高于大学副教授。与战前陆军军官的薪饷相比，县长的法定月薪大约相当于少将的平时薪饷，实际月薪则相当于上校的平时薪饷和上将的国难薪饷。

如与农村地主的收入相比，县长的实际年俸，大约相当于四川农村拥有百亩以上土地的地主的年收入的两倍，相当于江苏、浙江、湖南、湖北百亩以上地主的年收入的三倍。

但是，当时县长仍感“待遇菲薄”。分析其原因，主要是认为县长的待遇与其地位和职务不相称。在当时文官群体中，县长的月薪尚不及中央机关的一名科长，而县长的责任却远在科长之上。县长的各种应酬和开销更非中央机关的科长所可比拟。

仅以新旧县长交接为例。战前中国县政尚未建立健全的人事和会计制度，仍然承袭中国传统县政的“承包体制”。一位县长上任、卸任，不仅从科长、秘书到收发、差役全套班底随来随往，而且财政收支也带有承包性质，多者自得，少者自赔。

这样一来，每次县长更替交接，都不是一次简单的业务移交和接替，而是一次县政家底总清查，大如全县田赋积谷全部盘量一次，次如城墙、衙署、文庙、公产等，均须一一清查。

仅将全县积谷全部盘量一次，往往需时数月。县长在任期间不修衙，不制公物，离任时悉扫而去。新县长上任时，甚至连总理遗像和党国旗都要自备带去。由于移交手续太繁琐，动需数月，甚至数年还不能清结。

为了办移交，每位县长交卸之后，必须留二三人作善后工作。这二三人因是为县长个人办移交“私事”，其薪金必须由县长自己支付。有的县长甚至不惜重金专聘移交老手代办，以求不赔本钱。

由于县长更换频繁，于是办移交成为县长一笔巨大的额外开支。江西有一位县长在职不满两年，计其所得薪金不过四千元，而办移交的费用即高达两千元。因此，当时有人认为，如果是一位真正廉洁的县长，绝不贪污，定会因公负债，赔累不堪。可事实上，真正因做县长而破产者却少有所闻。

如果说，抗战以前县长的薪俸尚属不菲的话，那么，抗战开始后，随着通货的飞速膨胀，县长的待遇每况愈下。

1939年，江西、湖南、湖北、四川等省县长的月薪仍维持在战前的水平，而同期各省物价却比战前增长了50-200%，水涨而船不高，县长的真实所得大为减少。1940年以后，各地通货膨胀如脱缰野马，各行业人口均受到物价上涨的冲击，其中以军公教人员所受影响最大，而军公教人员中，又以县级公务员和中小学教员的真实所得减少最多。

战时物价的不断增涨，导致报酬与职业严重脱节。1942年，县长的薪俸接近于国立大学的一名练习生或国营商业公司的一名工役所得。在昆明，县长的月薪仅及裁缝匠、洋铁匠、泥水匠、木匠等普通月收入的一半，而洋车夫、理发匠的收入则高出县长三至四倍。这种情形愈往后愈甚。

抗战刚结束不久，一位县长申诉道：“今日若干报界，但知吹求县长，而不知地方土劣之藉趋自肥，所得何止十百倍于县长。如职在此，自问朝乾夕惕，寝馈未安，所得薪津，加养廉金计算，不如本地中央机关之公役，不若省级机关之雇员，不及县中之教员，不如小学之校长(兼职兼薪)”。

同期，湖北的一位县长也辛酸地说：“县长薪津及养廉金共计每月收入不过七万余元，赶不上田粮机关(中央驻县的机关)的科员或法院的录事待遇。县府高级职员最高额每员每月薪津及生补各费总计17920元，赶不上省级机关半个差役的待遇”。

战时及战后地方公务员待遇的急剧下降，对于基层政治的影响是显而易见的。当时有人说，县长是“被逼上贪污之路的”。人非圣贤，要求基层公务员枵腹从公，自无可能，而犹望地方政治能清明健全与有效率，更是痴人说梦。

五、 县长的任期与出路

官吏任期的长短，对其治绩影响至深。县长是一县独当一面的行政长官，总汇一切要政，要想把一县治理得法，非给以相当时日，宽其任期，否则无法展其抱负。

依照1933年《修正县长任用法》的规定，县长任用分代理、试署、实授三种。代理不得逾三个月，试署期间为一年，实授以三年为一任。依法实授的县长，在任期内不得调任，除自请辞职或遇县治合并外，非依公务员惩戒法经付惩戒，或付刑事审判依法应停职或免职者，不得停职或免职。任期届满，成绩优异者，则应连任或升任等级较高之县。依此可知这个时期在法理上还是强调县长久任。

1931-1932年，全国各省平均县长年更动率高达54.8%和63.9%。去职县长的平均任期，全国平均为393天和376天。亦即任期平均仅一年多。在长江流域省份中，县长任期最短的是湖北，平均任期不足八个月。县长任期较长的是湖南和浙江，但也不过十五六个月。那么，这种情形是不是政权建立初期的暂时现象?

第一,县长更迭频繁，是贯穿20-40年代中国各省基层吏治的一大顽症。在安徽，县长年更动率，平均高达114.9%。不少县一年更动多位县长乃属常事。更动最频繁时，一县一年内更换4位县长。1927-1939年13年间，安徽省有42%的县更换了16-20任县长，另有40%的县更换了11-15任县长。

第二，县长任期，半年以下者约占1/3，半年至一年者约占1/3。据江西、江苏、浙江、湖南、四川五省平均计算，县长任期在一年以内者最多，占57.3%，一年以上至两年者次之，占26.2%；二年以上至三年者占10.4。三者合计占93.9%。也就是说，90%以上的县长未能干满法定的三年任期。

第三，清代基层地方官不能久任，已为人们所公认,而这个时期县长的任期比清代知县的任期更短。清代知府、直隶州知州、散州知州和知县任期在一年以下者所占的比例，分别为44.4%、46.1%、46.4%和49.0%。与清代知县相比，这个时期县长任期在一年以下者所占的比例高出18.3%。

在县长更动原因中，“调任他县”位居第二，平均占21.7%。“调任”，说明省政府对该县长能力并不怀疑，而是迫于地方势力的抵制、抗衡、控告，使县长无法开展工作，省厅只好将其调任他县。调任的理由，大多是由于“人地不宜”。而所谓 “人地不宜”的背后，隐藏着绅权势力的制约。时人称：“所谓‘人地相宜’，不过与少数特殊人民敷衍因循，沆瀣一气，狼狈为奸，同流合污而已。至于廉洁自持，坚行所是，不为彼辈所同者，则群起而攻之，竟于‘人地不宜’之原则下，赍志以去”。因此，县长频繁调动，与这个时期地方土豪劣绅势力的嚣张有着紧密联系。

县长难为，是这个时期基层地方官的共同感受。这从县长自动辞职一项所占比例之高，即可概见。在县长更动原因中，“辞职”居第三位，平均占16.7%。自动辞职的原因虽不止一端，但县长难为是辞职的重要因素。

在县长更动原因中，免职、停职、撤职三项均与县长作为和政风不佳有关，从统计数字上看，三项合计达24%。相反，县长因政绩突出而晋升者极少，仅占0.6%。

综而言之，这个时期县长任期短、调动繁，既有县长个人的因素，也有外在环境的制约，但最主要的原因缘自政治不安定，各省政府自掌任免更调大权，箕风毕雨，任意罢免，任意辟用，令县长多怀五日京兆之心，时作挂冠之想。

清代基层地方官不能久任，论者咸认为是造成清代地方政治不良的一大原因。自清代嘉庆、道光以后，基层地方官的任期愈来愈短，入民国后更是每况愈下。南京国民政府成立后，不仅未能扭转这一趋势，相反放任蔓延。县长在任尚不足暖席即行离任。

30年代初期，河南任期最短的县长上任仅一天即卸任。“十年九牧”成为当时各省各县的普遍现象。在“承包”体制下，县长更调时，所用人员自秘书以至公役，亦随之进退，时人有“革命县府”之讥。

县长“轻进轻退”的结果，严重阻碍县政的推动，令积极有为的县长难施展布，不得已而敷衍应付，下焉者则视官府如传舍，贪污、腐化伴随而至。

对绝大多数县长而言，当县长只不过是其人生旅途中一个短暂驻留的驿站。县长职位毫无保障可言，“十年为官，或不能保一天的失业”，何况这个时期当县长者，多数一年半载而退，少数有门路者或可另谋高就，多数人则前途渺茫。在这种情况下，怵于来日生活之无着就不免想在最期间之内，以不正当的手段，谋取不正当的收入，以求卸任后能维持较长时期的生活。任期短暂无疑造成这个时期基层吏治腐败的又一要因。

六、 县长的职责与施政方向

在帝政时代，知县代表朝廷直接治理百姓，总揽一县的行政、司法、财政、文教诸权，虽然品秩不高，却权势赫赫。对上，县官乃吏治之基，最高统治者必须通过他们来实现对全国百姓的统治，国家财政的大部分也通过他们敛之于民；对下，他们是一县之主，在老百姓眼中，他们是威风凛凛的县太爷，高高在上的青天，被尊称为“亲民官”、“父母官”，其威权之大，无异为一个小皇帝，“百姓视之，仅下天子一等耳”。

北伐完成，国民党在党治名义下推行“训政”，同时着手基层政制的改革。县长这一角色，无论是职责、权力、地位或形象上，均与传统的“县太爷”有别。

在县党部与县政府之间，蒋介石强调县政府的主导地位。对主持一县之政的县长，更是期望殷切，曾称“县长力量可抵一万兵”。

和中国传统县政一样，国民政府在县一级实行具有“承包”色彩的县长负责制。县长一人主持全县政事，“所有政务之设施，员役之督察，积弊之廓清，均丛集于一身”，因而希望县长一方面了解国民党的主义和政策，同时要“自视为公仆，而以民众为主人”，“以期上报党国，下慰民望”。

在县长的具体职责上，规定更是巨细靡遗，其中民政31大项，财政28大项，建设48大项，教育17大项，卫生27大项，司法21大项，林林总总计172大项。每一大项中，又分许多小项，如民政类31大项中，细分160小项。[59]清代乾隆时名臣陈宏谋将知县职掌罗列近30项之多，若对比国民政府所颁的《县长须知》，不过是小巫而已。

这个时期县政的繁琐与县长职责之重，已远非传统知县所可比拟。传统知县职掌罗列近30项，而其中最要者，不过刑名、钱谷而已，前者指听讼断狱，后者指征粮纳税。

在帝政时代，地方长官每年只要把本地应缴的糟米钱粮上交，那么他对上面可以说已经尽职。至于听讼断狱，除非老百姓的争端非家族所能了断，而闹到衙门来了，他才去审判，否则，他也不会多管闲事。

至于怎样积极去为人民谋福利，如改良农业、普及教育、发展交通等等，都非政府所愿过问的事。在老百姓方面，在传统农业的简单生活下，亦不觉得有强有力的政府的必要，若能“仰沾雨露之恩”，安居乐业，于愿已足。

他们除了完粮纳税以外，很少与政府发生直接关系，甚至不觉得有政府的存在。因此，有西方学者认为中国古代的中央集权专制官僚国家不够有效，不够成熟，认为是一种“非压制性”的专制国家，并断定正是这种“非压制性”特征使中国未能成为近代化的摇篮。

国民党执政后，声称要变“无为”为“有为”，改“消极”为“积极”，大力推进县政建设。在内政部编订的《县长须知》中，规定县长在民政方面，要接近民众，宣传政令，防治匪患，严禁烟赌，预防灾害，办理救济，改良恶习，编查户口；在财政方面，整理田赋，整顿税收，清查官产，办理公债；在建设方面，保护农工，筹办工厂，维持商业，兴修水利，修筑道路。

此外，还要求县长在教育、卫生、司法等方面齐头并举，不可偏废。事实上，以上所举还只是国民政府所要求县长的“日常功课”，而在实际推行过程中，不同省区在不同时期还规定了县长必须举行的各项“要政”。

如30年代前期，江西省的县长就必须配合蒋介石的剿共战事而兴办15项“要政”：编查户口、兴办保甲、组织民团、封锁陷区、构筑工事、开辟公路、架设电话、革除苛杂、编订预算、蠲除田赋、复兴农村、救济金融、办理合作社、积谷调粮、普设民众学校。1933年湖北省制订的县长考绩办法中，共列举考绩事项29项，内中包括办理妇女放足和改良私塾。县长职责之庞杂由此可见。

这个时期县长职责的庞杂，从县长名目繁多的兼职中亦可窥其一斑。兼职，本是国民政府时期从中央到地方各级行政长官的普遍现象 ，而兼职最多的不是中央各部会和省级主管高官，而是“百里之侯”的县长。

检阅战时各省县长兼职，浙江19种，湖北25种，湖南24种，四川28种。江西各县情形不一，多者33种，一般均在20种以上。在名目繁多的县长兼职中，军事、民政、教育、建设、财政、司法各类皆有。

基层地方官职责的扩大，标志着国家权力的扩张和伸展。传统的官民关系在国家权力的扩张中发生了改变。官民之间的距离日趋逼近。老百姓所感受到的国家压力越来越大。“天高皇帝远“的时代已一去不复返，县长职责的增强正是这个时期国家与社会结构变迁的反映。

研究国民党时期的历史，最感棘手的莫过于厘清其制度结构与事实结构之间的差异，否则结论与实际情形很可能南辕北辙。就这个时期县长的职责而言，其法定职责与具体施政之间亦存有较大差距。

据台湾学者吕芳上对战前江西县长的受奖和受惩原因的分析发现，每个阶段县长受奖和受惩的主要原因反映出各个时期县长实际施政的重心所在。南京国民政府成立后，中央将田赋划归各省支配，因此，善于征赋收税的县长格外能引起各省省政当局的垂青。由于清查田亩与征收田赋紧密相联，故清查田亩也成为战前一些省份考核县长的重点。清查田亩和征收田赋反映出国家政权力图加强其对社会资源和财富的汲取能力。

除此而外，调查户口，办理保甲，协力“剿匪“，是战前长江中游数省县政的又一重点，反映出国家政权力图加强其对基层社会的渗透和控制。

抗战爆发后，军事动员成为县政的要务。如1942年湖北省制订的县长考绩表中，粮政(征实、征购)和役政(兵役、工役)成为县长考成的重点。检阅战时及战后湖北、江西和四川三省县长受奖和受惩的原因，民政、财政和军事三足鼎立，合占县长受奖惩原因的80%以上。

其中，民政一项因包罗万象，涉及户政、地政、保甲、地方自治、禁烟、吏治等诸多方面，故其所占比例大。而财政和军事则集中在田赋粮政和兵役夫役上。用当时老百姓的话来说，前者是“要钱要粮”，后者是“要人要命”。

实际上，在民国时期，兵夫钱粮一直是县长的两大主要职责，如同刑名钱谷是过去知县的两大职责一样。其时，有县长戏称自己是政府伸出的两只扒手，“替上级扒人、扒粮”，本身几无独立的人格可言。

与军事、财政形成鲜明对照的是，教育和建设所占的比例微不足道。它充分表明教育与建设不是这个时期县长考成的重点所在，自然也不是县长职责的重点。

依据1939年国民政府公布的《县各级组织纲要》的规定，县政府应具有双重任务：一是“受省政府之监督办理全县自治事项”；一是“受省政府之指挥执行中央及省委办事项“。

与之相随，县长也具有两重身份，一是县地方自治的执政长官，二是国家的低级行政官吏。从法理上言，当县长执行中央及省委办事项时，要对国家负责，当其行使地方自治职权时，应对县民负责。由此而观，县长似乎处在国家与社会的交接点上，介乎官民之间，扮演着一身而二任的双重角色。

然而，从晚清以至民国终结，地方自治在中国从未真正实行过。地方自治执行长官的名义，对县长不过是一顶空衔。县长的实际职责是执行中央和省纷至沓来的委办事项。在对民生的关注上，国民党政权甚至不如历代封建王朝。

据台湾学者李国祁对清代基层地方官升调降革与治绩关系的量化分析显示，影响知县升调和降革的治绩因素中，除钱粮外，吏治、文教和刑名三者所占的比例几乎相当。基层地方官对文教的重视，对清代文教的发达产生了相当的影响。民国时期，中国乡村教育的急剧衰败，论者多归之于科举制度的停废，实则基层地方官职责重心的转换亦是造成民国乡村教育衰败的一个重要因素。

对比县长和传统知县的两大职责，可以发现其共同点在“钱谷”，而不同点在“刑名”。北京政府时代，县知事仍和前清知县一样兼掌行政、司法大权。南京政府成立后，即着手将司法从县长职责中分离出来，成立县级地方法院专理司法。

据1939年底统计，全国已有325县成立了地方法院，另有854县设有过渡性的司法处。司法处设审判官一至二人，独立行使审判事务，县长兼理司法处的检察职务[69]。从政治近代化的角度观之，司法从行政中独立出来，是基层政权建设中的一大进步。

然而，在县官兼理司法时代，由于操有劝善惩恶之权，县官威信易于确立，政令也易于推行。自司法独立以后，“县长一方面丧失了劝惩的工具，得不到人民的父母之爱，而另一方面凡关于筹集经费增加人民负担的命令，又都要他负责去执行，于是县长变成了民间怨恨的对象，信仰日低，威信日减，行政权力不易发挥”。

在传统社会，贤良的县官之所以常常被老百姓称作“青天”，就是因为他能通过手中的法律武器，明是非，剖曲直，锄豪强，安良懦，使善者从风而向化，恶者革面而洗心。据台湾学者李国祁的研究，清代基层地方官在刑名方面的治绩，以锄奸除暴最多，断案听讼尚在其次。

很显然，自司法独立后，县长失去了锄奸除暴的工具。这个时期基层社会豪强凌势，强者称雄的局面的形成，除了传统士绅衰亡，新知识分子城市化以及回避制度的崩坏等因素外，司法权从县长手中的脱离也是一个不容忽视的因素。

从这个时期县长与地方豪强势力抗衡的大量事例中，县长一方常常显得软弱无力，要么妥协退让，要么与之沆瀣一气，否则回天乏力。

更具讽意的是，地方豪强有时反过来在法律的幌子下攻击县长。1939年8月，在湖北省召开的县长会议上，全体县长提议：“地方法院检察官对于县长动辄提起公诉，任意票传，致损县长威信，影响政令，拟请设法救济”。

提案称：“查县长为推行全县政令之主管事务官，必须具有充分之威信始能推行尽利。值此非常时期处置一切紧急事件，不得不从权处理，以期达到任务，因此对于平时一切法令或难免稍有抵触”，地方豪强往往以此为藉口，向法院控告。法院则对县长任意票传。

“此种情形在其他民治国家原无关系，惟我国民智浅薄，一闻县长被传，遂相率轻视，甚至引起莠民攻讦，影响所及，小则政令不能推行，大则人民将因县长之关系而不信仰政府矣”。

县长竟由传统的“青天”沦落为请求“青天”保护的可怜角色，由此不难窥见基层地方官在从传统向近代转型过程中所遭遇的困境。时人称：县长“奉令应办之事是与日俱增，而其应享之法定的权力是与日俱减；其对人民的聚敛之恶是与日俱增，而人民方面的父母之爱又是与日俱减”。正是在这种增增减减中，县长的职责与地位均远非昔比了。

但近代以来，中国国家政权在从王朝政治体制向政党政治体制的转变过程中，伴随准现代政体的确立，国家官僚机构迅速扩张，民间社会空间日趋萎缩。国民党执掌全国政权后，为了树立一个强有力的中央政权，一直致力于强化其政治合法化能力，军事统制能力，经济汲取能力和社会动员能力。

帝制时代，县为官僚机构的末梢。国民党执政后，政权机构由县而区，由区而乡，由乡而保甲，自上而下的政治轨道一直铺筑到各家各户的大门口。随着国家政权的不断扩张，县不再是国家对地方控制和统治的终点。

在帝政时代，知县代表朝廷直接治理百姓。以一人之力治理数十万人口，虽然威风凛凛，毕竟不够有效。到国民党时期，县政的繁剧与县长职责之重，已远非传统知县所可比拟。国家所追求的，不再是“政简刑清”，而是要加强对社会生活各个领域的干预和控制，加强对社会各种资源的汲取和垄断。

汲取和控制是这个时期县长的主要职责。有关民生的文化教育和经济建设被排挤到县政的边缘。官民之间的距离日趋逼近。老百姓所感受到的国家压力越来越大。传统“父母官”和“亲民官”的形象扭曲变形，县长的群体角色亦发生蜕变和分化。基层地方官的转型及其在转型过程中所遭遇的困境，正是这个时期国家与社会关系结构变迁的反映。

（原载《历史研究》1999年第2期，作者：王奇生）